현행 행정구역체계는 자치2계층, 비자치1계층의 3계층을 기본구조로 하고 있으며, 행정구가 설치되어 있는 시의 경우는 자치2계층, 비자치2계층의 4계층으로 되어 있는데, 이러한 행정계층의 다층화는 거래비용의 증대, 기초자치계층과 주민과의 관계소원, 중간계층의 단순 중계기관화의 문제점을 초래하고 있다.

1) 거래비용의 증대

행정구역에 여러 계층을 두는 것은 행정구역의 폭을 좁게 하여 지역주민의 공공서비스에 대한 접근성과 효용성을 높이고, 행정기능의 분업적 수행을 가능케 함으로써 주민의 편의와 선호의 다양성을 충족할 수 있는 등의 장점이 있다. 그러나 이러한 다계층제는 행정계층간의 의사결정비용이나 거래비용(transaction cost)을 증대시키는 등 행정의 비효율화를 촉진하고 복잡한 다단계를 거쳐야 함으로 주민의 의사가 행정기관에 신속히 전달되지 못하는 단점도 있다(임석회, 1995: 145).
그동안 우리나라의 행정구역은 행정기능의 수행면에서 계층수가 많다는